普遍服務(wù)投入需求巨大，傳統(tǒng)模式難以長(zhǎng)期維持

　　隨著電力市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，電力普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來(lái)源不明確的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，亟需通過(guò)改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補(bǔ)償機(jī)制，明確普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來(lái)源，妥善處理交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，確保電力普遍服務(wù)需求得以滿(mǎn)足，助力電力體制改革順利推進(jìn)。

　　電力普遍服務(wù)主體責(zé)任亟待從法律層面進(jìn)行明確。在我國(guó)政企不分、廠(chǎng)網(wǎng)不分的時(shí)期，政府通過(guò)電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責(zé)。但是隨著電力體制改革的深化，政企分開(kāi)后，電力企業(yè)作為市場(chǎng)主體的發(fā)展目標(biāo)與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突，故對(duì)于履行電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任亟待明確。

　　從《中華人民共和國(guó)電力法》第八條、第十二條可以看出，政府實(shí)際上是實(shí)施電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體，政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導(dǎo)、組織和推動(dòng)的作用。電力企業(yè)在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下對(duì)普遍服務(wù)的對(duì)象提供相應(yīng)的用電服務(wù)，所以電力企業(yè)是我國(guó)電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體。

　　當(dāng)前時(shí)期，若依然政企職能不分，既不符合改革的大勢(shì)，也不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際需要。企業(yè)是市場(chǎng)運(yùn)行的直接參與者，政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過(guò)國(guó)有電力企業(yè)的具體市場(chǎng)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，但政府責(zé)任不能由國(guó)有企業(yè)全力承擔(dān)，企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)倪€應(yīng)當(dāng)是具體的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任和有限度的公益性法律責(zé)任。換言之，電力企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市地區(qū)投資，但對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。

　　為使普遍服務(wù)能夠順利實(shí)施，保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利，國(guó)家有必要出面實(shí)施干預(yù)，通過(guò)明確普遍服務(wù)主體責(zé)任、建立普遍服務(wù)機(jī)制、出臺(tái)補(bǔ)貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，資金問(wèn)題掣肘中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來(lái)，電力普遍服務(wù)資金主要通過(guò)交叉補(bǔ)貼來(lái)解決。一方面是工商業(yè)用戶(hù)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、居民用戶(hù)，另一方面是不同經(jīng)營(yíng)區(qū)域的電力企業(yè)之間的補(bǔ)貼，如城市補(bǔ)貼農(nóng)村、東部省份補(bǔ)貼西部省份、同一個(gè)省份內(nèi)贏利地區(qū)補(bǔ)貼虧損地區(qū)等。

　　多年來(lái)，在不同經(jīng)營(yíng)地區(qū)間的交叉補(bǔ)貼模式下，電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補(bǔ)貼資金的平臺(tái)，通過(guò)現(xiàn)金捐贈(zèng)或代建專(zhuān)項(xiàng)輸變電工程等形式實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對(duì)西部省份電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行援助。輸配電價(jià)改革后，各省級(jí)電網(wǎng)被作為獨(dú)立核價(jià)主體進(jìn)行輸配電價(jià)核定，電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴(yán)格監(jiān)管，這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。

　　長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實(shí)客觀存在，供電偏遠(yuǎn)地區(qū)確實(shí)面臨投資規(guī)模大、運(yùn)維成本高、電費(fèi)回收難的問(wèn)題。在輸配電價(jià)改革現(xiàn)狀下，若不通過(guò)“東西幫扶”等措施，且沒(méi)有專(zhuān)門(mén)保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金，僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展，無(wú)形中將對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時(shí)，在現(xiàn)行輸配電價(jià)核定機(jī)制下，當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計(jì)入電網(wǎng)輸配成本，將進(jìn)一步拉高中西部地區(qū)輸配電價(jià)水平，對(duì)當(dāng)?shù)匾约跋掠坞娏τ脩?hù)用電造成更大負(fù)擔(dān)。

　　基金附加水平仍較高，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)行為亟待規(guī)范

　　在目前電價(jià)的基礎(chǔ)上，政府出臺(tái)并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項(xiàng)（其中2項(xiàng)2017年已取消）政府性基金及附加，分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價(jià)附加、城市公用事業(yè)附加費(fèi)（已于2017年4月起取消）、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)資金（已于2017年7月起取消）。

　　以國(guó)家電網(wǎng)公司2017年的電價(jià)數(shù)據(jù)為例，平均銷(xiāo)售電價(jià)（含基金與附加）為653.9元/千千瓦時(shí)，政府基金與附加為33.6元/千千瓦時(shí)，政府基金與附加占比為5.14%。

　　從目前情況看，主要存在兩類(lèi)問(wèn)題。一是各地區(qū)的電價(jià)基金附加征收標(biāo)準(zhǔn)差異性較大，管理模式也存在較大自主性，導(dǎo)致各地輸配電價(jià)的基金附加水平差異很大，不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價(jià)格，阻礙電力市場(chǎng)跨區(qū)、跨省交易，不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國(guó)家取消了部分基金及附加之后，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)者，并未及時(shí)貫徹國(guó)家降價(jià)措施，甚至存在在國(guó)家規(guī)定銷(xiāo)售電價(jià)之外亂加價(jià)行為，以至于部分電力用戶(hù)并未切實(shí)享受到國(guó)家降低工商業(yè)電價(jià)的紅利，國(guó)家對(duì)于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，避免形成價(jià)格傳導(dǎo)的灰色地帶。