抽水蓄能電站是目前最成熟的儲(chǔ)能技術(shù)路線，對(duì)促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)“2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和”目標(biāo)、構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)具有重要意義。日前，國家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》，該文件明確了我國抽水蓄能價(jià)格機(jī)制，我國抽蓄電站的發(fā)展有望由此進(jìn)入快車道，對(duì)能源革命提供有力支撐。本文梳理了我國抽水蓄能價(jià)格政策演變情況，針對(duì)抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制關(guān)鍵問題提出完善建議。

一、我國抽水蓄能價(jià)格政策演變分析

我國抽水蓄能價(jià)格政策的歷史沿革總體上可以追溯到2004年。十幾年間，伴隨著我國抽水蓄能電站投資運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變，以及我國電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，總體來看抽水蓄能價(jià)格機(jī)制基本上較好地契合了抽蓄電站不同發(fā)展階段的需要。其政策演變可以劃分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段：電力市場(chǎng)化改革前，抽蓄電站由電網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營或租賃運(yùn)營，其定價(jià)也未實(shí)行獨(dú)立價(jià)格機(jī)制。2004年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于抽水蓄能電站建設(shè)管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改能源〔2004〕71號(hào)），規(guī)定抽水蓄能電站主要由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行建設(shè)和管理。因?yàn)槌樗钅茈娬局饕?wù)于電網(wǎng)，為了充分發(fā)揮其作用和效益，抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)建設(shè)和管理，具體規(guī)模、投資與建設(shè)條件由國務(wù)院投資主管部門嚴(yán)格審批，其建設(shè)和運(yùn)行成本納入電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核定。2007年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于桐柏、泰安抽水蓄能電站電價(jià)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕1517號(hào)），規(guī)定了發(fā)改能源〔2004〕71號(hào)文件下發(fā)前審批但未定價(jià)的抽水蓄能電站，作為遺留問題由電網(wǎng)企業(yè)租賃經(jīng)營，租賃費(fèi)由國務(wù)院價(jià)格主管部門按照補(bǔ)償固定成本和合理收益的原則核定。核定的抽水蓄能電站租賃費(fèi)原則上由電網(wǎng)企業(yè)消化50%，發(fā)電企業(yè)和用戶各承擔(dān)25%。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)的部分通過電網(wǎng)企業(yè)在用電低谷招標(biāo)采購抽水電量解決，用戶承擔(dān)的部分納入銷售電價(jià)調(diào)整方案統(tǒng)籌解決。電力體制改革之前，尚未形成獨(dú)立的輸配電價(jià)，政府統(tǒng)一制定上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)，電網(wǎng)的收入模式體現(xiàn)為購銷價(jià)差。而當(dāng)時(shí)的抽水蓄能電站，客觀上是作為電網(wǎng)的一部分，為電網(wǎng)企業(yè)在大范圍內(nèi)調(diào)度、平衡電力電量、保障電力實(shí)時(shí)平衡服務(wù)的。因此，當(dāng)時(shí)抽水蓄能電站由政府核定單一容量（電量）電價(jià)或者兩部制電價(jià)，并將其納入電網(wǎng)購銷價(jià)差中進(jìn)行疏導(dǎo)，是契合當(dāng)時(shí)的運(yùn)營模式和價(jià)格管理模式的。第二個(gè)階段：伴隨著投資主體的逐步多元化，抽蓄電站初步明確了獨(dú)立價(jià)格機(jī)制，但成本傳導(dǎo)渠道尚未理順。2014年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕1763號(hào)），規(guī)定了抽水蓄能電站價(jià)格機(jī)制：電力市場(chǎng)形成前，抽水蓄能電站實(shí)行兩部制電價(jià)。電價(jià)按照合理成本加準(zhǔn)許收益的原則核定。其中，成本包括建設(shè)成本和運(yùn)行成本；準(zhǔn)許收益按無風(fēng)險(xiǎn)收益率（長期國債利率）加1%～3%的風(fēng)險(xiǎn)收益率核定。鼓勵(lì)通過市場(chǎng)方式確定電價(jià)，推動(dòng)抽水蓄能電站電價(jià)市場(chǎng)化，在具備條件的地區(qū)，鼓勵(lì)采用招標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式確定抽水蓄能電站項(xiàng)目業(yè)主、電量、容量電價(jià)、抽水電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)。另外，〔2014〕1763號(hào)還規(guī)定了抽水蓄能電站費(fèi)用回收方式，電力市場(chǎng)化前，抽水蓄能電站容量電費(fèi)和抽發(fā)損耗納入當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)（或區(qū)域電網(wǎng)）運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核算，并作為銷售電價(jià)調(diào)整因素統(tǒng)籌考慮?！笆濉币?guī)劃明確要加快抽水蓄能電站建設(shè)，鼓勵(lì)抽水蓄能投資主體多元化。加強(qiáng)抽水蓄能電站調(diào)度運(yùn)行管理，切實(shí)發(fā)揮抽水蓄能電站提供備用、增強(qiáng)系統(tǒng)靈活性的作用。支持抽水蓄能電站投資主體多元化。這一時(shí)期，1763號(hào)文件確立了抽蓄電站獨(dú)立定價(jià)的兩部制價(jià)格機(jī)制，為推動(dòng)抽蓄電站多元化投資主體奠定了重要基礎(chǔ)。2016年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》，明確提出抽水蓄能電站相關(guān)費(fèi)用不納入電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收益，但對(duì)該費(fèi)用如何疏導(dǎo)并無明確規(guī)定。2019年，國家發(fā)展改革委修訂出臺(tái)《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，再次將抽水蓄能電站列為與輸配電業(yè)務(wù)無關(guān)的費(fèi)用，規(guī)定不得計(jì)入輸配電定價(jià)成本。但對(duì)抽水蓄能電站產(chǎn)生的費(fèi)用如何疏導(dǎo)仍無明確規(guī)定。進(jìn)入獨(dú)立定價(jià)階段，抽水蓄能電站雖然明確了兩部制方式確定獨(dú)立電價(jià)機(jī)制，但由于市場(chǎng)化改革尚未完善，銷售電價(jià)尚未完全放開，輸配電定價(jià)成本和資產(chǎn)又不包含抽蓄電站費(fèi)用，而抽蓄電站的運(yùn)營又完全依照調(diào)度指令，此時(shí)抽蓄電站成本傳導(dǎo)成為制約抽蓄發(fā)展的最大問題，不僅新的電站成本傳導(dǎo)機(jī)制不明確，老機(jī)組（成本已在銷售電價(jià)中疏導(dǎo)）在伴隨著市場(chǎng)化逐步放開的過程中（由目錄電價(jià)改為市場(chǎng)順價(jià)模式），成本傳導(dǎo)也將會(huì)出現(xiàn)問題。同時(shí)，我國市場(chǎng)化改革也在不斷深化，電改“9號(hào)文”和《完善電力輔助服務(wù)補(bǔ)償(市場(chǎng))機(jī)制工作方案》中均提出，要進(jìn)一步完善和深化電力輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，推薦電力輔助服務(wù)市場(chǎng)化。西北、華北、華中、華東等區(qū)域先后出臺(tái)區(qū)域并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則、區(qū)域發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則，標(biāo)志著我國電力調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)的逐步完善，抽蓄電站的輔助服務(wù)功能可以在輔助服務(wù)市場(chǎng)中得到一定的補(bǔ)償。但總體上看，細(xì)則補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)于抽蓄電站相對(duì)較高的投資運(yùn)行成本補(bǔ)償“杯水車薪”。在此階段，隨著新能源快速發(fā)展以及特高壓輸電的發(fā)展，我國電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定，頻率控制問題突出，必須考慮建設(shè)抽蓄電站等靈活電源和必要的負(fù)荷控制措施，確保大功率缺失情況下的頻率穩(wěn)定和頻率恢復(fù)能力。抽水蓄能大規(guī)模建設(shè)和發(fā)展被提上日程，但受限于成本疏導(dǎo)問題，各方投資主體均持觀望態(tài)度。第三個(gè)階段：新的定價(jià)機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制的確立，將抽水蓄能電站建設(shè)推向快車道，較好解決了由政府定價(jià)向市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的過渡問題。在定價(jià)機(jī)制方面，從抽水蓄能功能定位及其服務(wù)對(duì)電網(wǎng)具有公共品屬性出發(fā)，綜合利用現(xiàn)階段市場(chǎng)之手和政府之手各自優(yōu)勢(shì)，做出了現(xiàn)階段抽水蓄能繼續(xù)堅(jiān)持兩部制電價(jià)的政策選擇。在分?jǐn)倐鲗?dǎo)機(jī)制方面，建立起完整的成本回收與分?jǐn)倷C(jī)制，對(duì)于電量電價(jià)，確定了抽水蓄能電量電價(jià)執(zhí)行方式以及抽水電量產(chǎn)生損耗的疏導(dǎo)方式；對(duì)于容量電價(jià)，明確將抽水蓄能容量電費(fèi)納入輸配電價(jià)回收。在激勵(lì)機(jī)制方面，在節(jié)約融資成本、運(yùn)維費(fèi)用等方面設(shè)計(jì)了容量電價(jià)核定的激勵(lì)性措施。在銜接機(jī)制方面，與未來電力市場(chǎng)化改革進(jìn)行了有效銜接，建立了適應(yīng)電力市場(chǎng)發(fā)展的調(diào)整機(jī)制和收益分享機(jī)制，為未來政策向市場(chǎng)過渡奠定基礎(chǔ)?？傮w來看，新機(jī)制堅(jiān)持并優(yōu)化了抽水蓄能兩部制電價(jià)政策，提出了一系列新的措施和辦法，這次完善抽水蓄能電站價(jià)格機(jī)制，是在我國深入推進(jìn)電力體制改革過程中，較好地體現(xiàn)了市場(chǎng)化的改革方向，在電量電價(jià)形成中體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的作用，同時(shí)又兼顧了當(dāng)前市場(chǎng)化改革的過渡時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況下，由電網(wǎng)統(tǒng)一購買抽水蓄能服務(wù)，確保系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的實(shí)際需要，有利于引導(dǎo)多元化投資主體加快推進(jìn)抽水蓄能電站建設(shè)，對(duì)于充分發(fā)揮抽水蓄能電站的靈活調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)加快構(gòu)建以新能源為主體的電力系統(tǒng)，促進(jìn)我國如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有十分重要的意義。

二、完善我國抽水蓄能價(jià)格機(jī)制關(guān)鍵問題

盡管新的定價(jià)機(jī)制較好地銜接了過去、現(xiàn)在和未來的抽蓄價(jià)格政策，較好地平衡了各方的利益，但下一步仍有兩方面關(guān)鍵問題需要深化和完善。
一是抽蓄電站成本如何在各省分?jǐn)偟膯栴}。為實(shí)現(xiàn)更大范圍資源優(yōu)化配置，我國抽水蓄能電站大多由區(qū)域電網(wǎng)調(diào)度，使得抽蓄的功能能夠在更大范圍、多個(gè)省級(jí)電網(wǎng)發(fā)揮作用?；诖?，新機(jī)制明確提出了充分考慮容量電費(fèi)在多個(gè)省級(jí)電網(wǎng)分?jǐn)傄?。如何在區(qū)域內(nèi)各省分?jǐn)偅聶C(jī)制并沒有明確。歷史方式上，抽蓄電站容量電費(fèi)在區(qū)域內(nèi)按出資比等固定比例在區(qū)域內(nèi)各省進(jìn)行分?jǐn)?，但這種方式顯然難以適應(yīng)未來新建電站：一方面，隨著投資主體的多元化，將有更多的抽蓄電站控股在非電網(wǎng)企業(yè)，操作上難以實(shí)現(xiàn)按出資比將容量電費(fèi)分?jǐn)傔M(jìn)各省（以國網(wǎng)經(jīng)營區(qū)為例，過去所有抽蓄電站中都屬新源公司的股權(quán)占比最大，在其他股東方，主要由抽蓄電站所在省市的電網(wǎng)公司和區(qū)內(nèi)其他省市的電網(wǎng)公司組成，因此具有按投資比分?jǐn)偟臈l件，未來這一情況將極大改變）；另一方面，更為重要的是，按投資比難以體現(xiàn)抽蓄電站在各省的功能和價(jià)值，根據(jù)抽蓄電站在各省的功能定位和受益程度分?jǐn)偅荏w現(xiàn)“誰受益、誰分?jǐn)偂钡脑瓌t。當(dāng)前，抽水蓄能電站主要功能是調(diào)峰、調(diào)頻、系統(tǒng)備用、無功補(bǔ)償、黑啟動(dòng)等，以維護(hù)系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、服務(wù)大規(guī)模遠(yuǎn)距離輸電和促進(jìn)新能源消納。由于市場(chǎng)機(jī)制的不完善，抽蓄電站無法通過市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)上述功能，而主要是將控制權(quán)完全上交調(diào)度機(jī)構(gòu)，扮演緊急狀況下?lián)碛锌焖僬{(diào)節(jié)能力、能幫助調(diào)度機(jī)構(gòu)迅速控制局面的“兜底者”。從抽蓄電站目前的收入構(gòu)成上看，其成本補(bǔ)償也主要是兩部制電費(fèi)收入及輔助服務(wù)市場(chǎng)收入。從輔助服務(wù)市場(chǎng)獲得的收入初步測(cè)算占比不足1%。一是規(guī)定的補(bǔ)償模式主要針對(duì)常規(guī)火電和水電廠，補(bǔ)償收入來自其他發(fā)電廠讓利，抽蓄從中獲得的補(bǔ)償數(shù)額較??；二是部分輔助服務(wù)市場(chǎng)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)抽蓄開放了調(diào)頻交易市場(chǎng)，調(diào)頻市場(chǎng)的收入來自調(diào)度機(jī)構(gòu)的單邊購買；三是專門開辟抽水蓄能輔助服務(wù)專項(xiàng)市場(chǎng)（如湖南）以及東北區(qū)域的超抽補(bǔ)償，對(duì)抽水蓄能超過額定的抽水電量進(jìn)行固定價(jià)格的補(bǔ)償，按照深調(diào)費(fèi)用比例在電廠中分?jǐn)偂？梢钥闯?，目前的輔助服務(wù)市場(chǎng)一方面是補(bǔ)償數(shù)額小，另一方面是基于發(fā)電側(cè)內(nèi)部的補(bǔ)償，沒有實(shí)現(xiàn)向用戶側(cè)傳導(dǎo)，而新機(jī)制下抽蓄的成本需要明確向用戶側(cè)傳導(dǎo)。下一步筆者認(rèn)為抽蓄容量電費(fèi)在各省間的成本分?jǐn)偡绞?，?yīng)結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)，分階段考慮。近期：市場(chǎng)尚未成熟時(shí)期，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，逐步擴(kuò)大調(diào)峰、調(diào)頻輔助服務(wù)市場(chǎng)主體范圍，允許區(qū)域內(nèi)抽蓄電站參與調(diào)峰、調(diào)頻市場(chǎng)。通過市場(chǎng)機(jī)制，確定抽蓄電站調(diào)峰、調(diào)頻成本在各省間分?jǐn)偟谋壤?，在此比例基礎(chǔ)上，考慮抽蓄電站在各省容量備用情況，確定容量電費(fèi)（扣除市場(chǎng)收入后）在各省分?jǐn)偟木C合比例。不具備條件的區(qū)域可考慮暫按各省高峰責(zé)任比例或參照《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕100號(hào)）明確的區(qū)域電網(wǎng)容量電費(fèi)分?jǐn)偙壤_定容量電費(fèi)分?jǐn)偙壤?。中遠(yuǎn)期：加快省間電力市場(chǎng)建設(shè)，逐步將現(xiàn)行省間調(diào)峰市場(chǎng)納入省間電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，逐步建立省間備用容量市場(chǎng)，可通過市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步明確抽蓄在各省功能責(zé)任比例，進(jìn)而明確容量電費(fèi)分?jǐn)偙壤?。在此階段，可逐步推動(dòng)抽蓄電站進(jìn)入市場(chǎng)。二是抽蓄電站如何逐步進(jìn)入市場(chǎng)的問題。新機(jī)制考慮了現(xiàn)階段我國抽水蓄能電站還不具備完全推向市場(chǎng)的條件。我國電力市場(chǎng)的建設(shè)還不完善，僅有部分試點(diǎn)省區(qū)建立了現(xiàn)貨市場(chǎng)并啟動(dòng)了連續(xù)模擬試運(yùn)行，電力輔助服務(wù)市場(chǎng)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，產(chǎn)品種類仍不健全，抽水蓄能電站直接推向市場(chǎng)還不具備足夠的條件。因此，新機(jī)制仍然主要采用政府定價(jià)確定容量電費(fèi)的方式保障抽蓄電站的主要收入來源。我國電改“9號(hào)文”明確了“放開兩頭、管住中間”的新一輪電力體制改革和電力市場(chǎng)的建設(shè)方向，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。因此新機(jī)制也明確提出了逐步推動(dòng)抽水蓄能電站進(jìn)入市場(chǎng)。未來市場(chǎng)成熟階段，抽水蓄能電站可能將面臨全面參與電力市場(chǎng)的要求?？紤]我國國情，參照國際經(jīng)驗(yàn)，抽水蓄能全面參與市場(chǎng)需要兩個(gè)前提條件。一是電力市場(chǎng)建設(shè)成熟完善，有抽水蓄能參與市場(chǎng)的機(jī)制和“中長期合同+現(xiàn)貨市場(chǎng)+輔助服務(wù)+容量補(bǔ)償”的收入渠道；二是配套建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，保障抽水蓄能電站的穩(wěn)定經(jīng)營。為促進(jìn)抽水蓄能電站參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)大力促進(jìn)我國電力市場(chǎng)的建設(shè)，建立健全電能量市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)、容量市場(chǎng)。電能量市場(chǎng)（中長期市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)）、輔助服務(wù)市場(chǎng)主要用于解決抽蓄電站的運(yùn)行收益問題。在現(xiàn)貨市場(chǎng)中，抽水蓄能電站可以采用單獨(dú)參與或者與其他電源打捆參與等多種方式參與省間現(xiàn)貨市場(chǎng)和省內(nèi)現(xiàn)貨市場(chǎng)。抽水蓄能電站可以在現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格較低的時(shí)段抽水，在現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格較高的時(shí)段發(fā)電，通過參與現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)價(jià)獲取價(jià)差收益。在輔助服務(wù)市場(chǎng)中，抽水蓄能電站可提供調(diào)頻、調(diào)壓、備用和黑啟動(dòng)等多元化的輔助服務(wù)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的收益。容量市場(chǎng)可從中長期角度保障電力系統(tǒng)發(fā)電容量的充裕性，引導(dǎo)抽水蓄能電站的建設(shè)。在容量市場(chǎng)中，抽水蓄能電站可獲得相應(yīng)收益，保障其運(yùn)營周期內(nèi)的合理收益水平，激勵(lì)各市場(chǎng)主體對(duì)于抽水蓄能電站的投資建設(shè)。此外，為應(yīng)對(duì)抽水蓄能電站從市場(chǎng)中獲得收入不足補(bǔ)償電站成本的情況，還需要建立一種保障抽水蓄能合理收入的“兜底”機(jī)制。從英國、德國等國家抽水蓄能電站參與電力市場(chǎng)的國際經(jīng)驗(yàn)來看，隨著新能源滲透率和參與市場(chǎng)比例的增高，電力市場(chǎng)價(jià)差下降，抽水蓄能電站通過電力市場(chǎng)競(jìng)價(jià)獲利的難度有所上升。同時(shí)，考慮我國的基本國情，政府在制定現(xiàn)貨市場(chǎng)限價(jià)機(jī)制中，最高價(jià)格很可能限定得較低，使抽蓄在電能量市場(chǎng)中的獲利空間更加有限。在這種情況下，抽水蓄能電站參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有可能難以補(bǔ)償成本，因此，極有可能需要由政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)與抽蓄電站簽訂長協(xié)，以差價(jià)合約等“兜底”形式，保障抽水蓄能電站的穩(wěn)定運(yùn)營。