分類政策減少了垃圾，焚燒爐依然建設(shè)不停，中國(guó)的垃圾處置政策應(yīng)該統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和更精細(xì)化。

今年是中國(guó)強(qiáng)制垃圾分類的第四年，一系列政策不僅影響著居民的行為，也隱形地沖擊了垃圾末端處置行業(yè)。在這四年里，中國(guó)的生活垃圾焚燒廠數(shù)量和處置能力都翻了一番左右。但是，伴隨著分類后垃圾的減量，部分焚燒企業(yè)開始“吃不飽”。

5月，蕪湖生態(tài)委托上海青悅，一家關(guān)注環(huán)境數(shù)據(jù)的環(huán)保組織，對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開平臺(tái)上的工廠運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)做了整理。這個(gè)平臺(tái)由生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)，從2020年1月起，每日公開全國(guó)生活垃圾焚燒廠前一日的污染物日均值和運(yùn)行數(shù)據(jù)。

結(jié)果顯示，5月份全國(guó)的生活垃圾焚燒發(fā)電廠“計(jì)劃內(nèi)停運(yùn)”8499天次，也就是焚燒廠的一個(gè)焚燒爐停運(yùn)一天的情況在這個(gè)月內(nèi)發(fā)生了8499次，甚至有部分焚燒爐當(dāng)月超過(guò)一半的時(shí)間沒(méi)有開機(jī)。除去設(shè)備老化等停運(yùn)因素，這意味著相當(dāng)多的垃圾焚燒爐閑置了。

一方面是垃圾焚燒廠的不斷增加，處置能力大幅度提升；另一方面是垃圾分類后，焚燒廠無(wú)垃圾可燒，垃圾焚燒行業(yè)陷入產(chǎn)能過(guò)剩的僵局。要滿足過(guò)剩的焚燒產(chǎn)能，反過(guò)來(lái)可能會(huì)使更多垃圾被焚燒處置，有違垃圾分類的初衷。這種局面背后，是不同部委間相互矛盾的政策。加強(qiáng)地區(qū)間和部門間的政策協(xié)調(diào)，從城市基礎(chǔ)設(shè)施屬性上科學(xué)處置垃圾，方能推進(jìn)垃圾分類政策。

分類后焚燒減量

目前中國(guó)只有上海市公布了可回收垃圾的量。在垃圾分類進(jìn)入“強(qiáng)制時(shí)代”后，從上海的數(shù)據(jù)可以看到可回收物和濕垃圾回收量的增加，這是導(dǎo)致焚燒垃圾減少的一個(gè)因素。

上海在2019年7月開始實(shí)施具有強(qiáng)制性的生活分類政策后，干垃圾的量不增反降。以2021年為例，上海市共分出濕垃圾和可回收物合計(jì)646.1萬(wàn)噸，占生活垃圾產(chǎn)生量的比率超過(guò)54%，而這一比例在2018年僅為不及21%。

干垃圾的減少對(duì)生活垃圾焚燒廠處置量的影響十分明顯。在分類實(shí)施前，垃圾“燒不完”。2018年上海市滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下焚燒處置能力281萬(wàn)噸/年。由于垃圾太多，焚燒廠超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)年實(shí)際的處置量是386萬(wàn)噸，另有387萬(wàn)噸左右填埋處置。也就是說(shuō)，焚燒占了干垃圾處置的大約一半。

而分類實(shí)施后干垃圾減少，垃圾焚燒廠呈現(xiàn)“吃不飽”狀態(tài)，即焚燒廠因無(wú)垃圾可燒而被迫停運(yùn)的情況。以上海老港固廢綜合開發(fā)有限公司為例，在今年5月份的垃圾焚燒廠運(yùn)行數(shù)據(jù)中，該公司的12個(gè)焚燒爐有88天次的停運(yùn)。2021年，上海市垃圾焚燒處置能力是765萬(wàn)噸/年，實(shí)際處置量為665.2萬(wàn)噸。焚燒能力超過(guò)了需要被焚燒的量。

今年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（住建部）表示，爭(zhēng)取在2025年底前基本實(shí)現(xiàn)地級(jí)及以上城市居民小區(qū)垃圾分類全覆蓋。如果垃圾分類得到進(jìn)一步推進(jìn)，減量帶來(lái)的垃圾焚燒廠“吃不飽”的情況可能會(huì)更加嚴(yán)重。

焚燒廠“產(chǎn)能過(guò)?！?/strong>

住建部自“十二五”開始對(duì)焚燒設(shè)定明確考核指標(biāo)，后又在《”十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱”十四五”規(guī)劃）中進(jìn)一步提高目標(biāo):“到2025年底，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬(wàn)噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右”。

在考核指標(biāo)的激勵(lì)下，生活垃圾焚燒廠出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，工廠數(shù)量從2011年的130座倍增到了今年的927座，焚燒的處置能力在2022年底就超過(guò)100萬(wàn)噸/日，提前三年超額完成了“十四五”規(guī)劃。

除了垃圾分類在源頭上減少了焚燒量之外，在工廠的投資建設(shè)階段，生活垃圾收集運(yùn)輸能力的過(guò)高估計(jì)、焚燒企業(yè)搶占市場(chǎng)時(shí)的產(chǎn)能布局、地方政府為了招商引資目的虛報(bào)數(shù)據(jù)、地區(qū)之間難以共享等等，都可能造成垃圾焚燒的“產(chǎn)能過(guò)?！?，即生活垃圾焚燒處置能力超過(guò)生活垃圾產(chǎn)生量的情況。

以“產(chǎn)能過(guò)?！敝笖?shù)表示，如果該指數(shù)大于100%，則認(rèn)為該區(qū)域可能存在生活垃圾焚燒“產(chǎn)能過(guò)?！钡那闆r。

“產(chǎn)能過(guò)?！敝笖?shù)=年焚燒處置能力 / 年生活垃圾產(chǎn)生量

根據(jù)我對(duì)有生活垃圾焚燒廠的29個(gè)省區(qū)市的計(jì)算，全國(guó)2022年平均“產(chǎn)能過(guò)?！敝笖?shù)為100.99%，12個(gè)省區(qū)市”產(chǎn)能過(guò)?！敝笖?shù)超過(guò)了100%。

考核指標(biāo)驅(qū)動(dòng)

垃圾分類帶來(lái)焚燒量減少，焚燒廠大量建設(shè)卻又閑置，矛盾背后是政策指標(biāo)的分歧。

在中國(guó)，住建部擔(dān)任負(fù)責(zé)垃圾收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)垃圾管理過(guò)程中的環(huán)境監(jiān)管。但在垃圾分類和“無(wú)廢城市”政策同步推進(jìn)后，“回收利用率”這一關(guān)鍵考核指標(biāo)的定義上卻出現(xiàn)了分歧。

2016年，在住建部等制定的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（“十三五”規(guī)劃）中，有兩個(gè)關(guān)鍵考核指標(biāo)：到2020年，焚燒處理能力占比50%、回收利用率達(dá)到35%以上。一年后，住建部主持制定的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，該方案重復(fù)了上述目標(biāo)。

但是，這兩份文件都沒(méi)有清晰定義“回收利用率”。

2019年，生態(tài)環(huán)境部在《“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中對(duì)“回收利用率”做了定義：”指生活垃圾進(jìn)入焚燒和填埋設(shè)施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾產(chǎn)生量的百分率?！卑凑沾硕x，2015年中國(guó)城市生活垃圾的回收利用率僅為15.6%，到2020年底提高到35%幾乎不可能。

但到2021年，住建部等印發(fā)的“十四五”規(guī)劃中，“回收利用率”不見了，改用“資源化利用率”作為考核指標(biāo)，要求2025年生活垃圾資源化利用率達(dá)到60%。在同步印發(fā)的考核文件中，資源化利用率的計(jì)算不僅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用，還包括焚燒和填埋。

按照這個(gè)定義計(jì)算，如果只計(jì)算焚燒、不考慮可回收物回收量，2021年的資源化利用率已經(jīng)高達(dá)58.4%，“十四五”規(guī)劃中確定的60%目標(biāo)似乎能夠輕松提前完成。

執(zhí)行層面，城市生活垃圾由住建部管轄的地方環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，資源化利用率指標(biāo)體系必然會(huì)占主導(dǎo)地位。如果地方政府僅根據(jù)資源化利用率的定義，發(fā)展焚燒就能實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)，那就有動(dòng)力興建更多的焚燒廠，焚燒更多的垃圾。而垃圾分類帶來(lái)的減量，以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽視。

焚燒的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)住建部的統(tǒng)計(jì)，2021年中國(guó)城市和縣城共焚燒處置生活垃圾2.1億噸，城市生活垃圾焚燒處置的比率高達(dá)73%，焚燒量和焚燒比例的快速增長(zhǎng)雖然在表面上緩解了”垃圾圍城”的問(wèn)題，但經(jīng)濟(jì)、健康和環(huán)境隱患更為嚴(yán)峻。

生活垃圾焚燒廠的經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼。但自2020年起，中國(guó)垃圾焚燒行業(yè)被政府欠費(fèi)的情況日漸嚴(yán)重。據(jù)2022年8月的一份調(diào)查，位于浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5個(gè)省份的11家垃圾焚燒廠被拖欠國(guó)家和省級(jí)電價(jià)補(bǔ)貼以及垃圾處置費(fèi)共4.78億元。

隨著焚燒量的增長(zhǎng)，有關(guān)垃圾焚燒健康影響的證據(jù)也越來(lái)越確鑿。以安全防護(hù)距離為例，2022年7月刊登的一篇研究根據(jù)中國(guó)510座生活垃圾焚燒廠的廢氣排放計(jì)算發(fā)現(xiàn)，生活垃圾焚燒廠下風(fēng)向1,000米的危害指數(shù)（Hazard Index）和致癌風(fēng)險(xiǎn)（Cancer Risk）均高于安全值，最小約1,500米的防護(hù)距離才能將污染物維持在可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，該距離是當(dāng)前防護(hù)距離（300米）的5倍。中國(guó)的生活垃圾焚燒廠的數(shù)量已經(jīng)高達(dá)927座，單廠處置能力也在不斷增加，健康影響的面積和人群規(guī)模比例會(huì)不斷擴(kuò)大。

環(huán)境上，垃圾焚燒行業(yè)更是一個(gè)典型的欠債單位。

2021年焚燒2.1億噸生活垃圾約排放630萬(wàn)噸危險(xiǎn)廢物飛灰，以極低的成本進(jìn)入垃圾填埋場(chǎng)。從氣候變化角度，中國(guó)垃圾焚燒發(fā)電因?yàn)楸粯?biāo)簽為“綠色”、“低碳”技術(shù)，產(chǎn)生的溫室氣體并沒(méi)有被納入監(jiān)管。但根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)，2022年中國(guó)垃圾焚燒發(fā)電排放二氧化碳當(dāng)量高達(dá)10065萬(wàn)噸。蕪湖生態(tài)估算發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒發(fā)電的碳排放強(qiáng)度高達(dá)1,798千克二氧化碳當(dāng)量/兆瓦時(shí)，遠(yuǎn)高于中國(guó)電網(wǎng)平均的約600千克二氧化碳當(dāng)量/兆瓦時(shí)。

謹(jǐn)慎新建，共建共享

面對(duì)區(qū)域垃圾焚燒的“產(chǎn)能過(guò)剩”，通過(guò)謹(jǐn)慎新建、共建共享，以及加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)垃圾分類收運(yùn)、開展有條件的協(xié)同處置都是可能的解決之道。

而按照“十四五”規(guī)劃對(duì)焚燒的推動(dòng)，中國(guó)垃圾焚燒行業(yè)“產(chǎn)能過(guò)?！钡木置婵赡軙?huì)進(jìn)一步加劇。如果考核指標(biāo)設(shè)定為包含焚燒，那么垃圾可以簡(jiǎn)單地一燒了之，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)垃圾分類政策推動(dòng)的減量、資源化等初衷。

中國(guó)的生活垃圾焚燒廠多是社會(huì)資本投資建設(shè)的，講求經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在分類后垃圾減量、補(bǔ)貼不到位、健康和環(huán)境等因素影響下，是否要繼續(xù)大干快上，是否還有利可圖都未可知。最重要的是，垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展背后的政策指引，不能脫離了城市基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，即首先要遵循“固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持減量化、資源化和無(wú)害化的原則”。