經(jīng)過十年發(fā)展，我國已經(jīng)成為風(fēng)電和太陽能發(fā)電世界第一大國。然而始終伴隨的棄風(fēng)、棄光，讓這些年的“風(fēng)光”黯然失色。局部和整體、供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)、常規(guī)電源和新能源等不協(xié)調(diào)、不平衡的問題，始終是新能源發(fā)展的困擾、制約和瓶頸。如何才能讓新能源健康、有序發(fā)展？必須以市場需求為導(dǎo)向，通過政府之手，規(guī)劃統(tǒng)籌、政策引導(dǎo)，不斷加強(qiáng)新能源、常規(guī)電源、電網(wǎng)三者之間的統(tǒng)一規(guī)劃，以及送受端和區(qū)域間的合理調(diào)整，才能從根本上保證新能源持續(xù)健康發(fā)展。
加強(qiáng)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)
2月22日，國家能源局發(fā)布《2017年度風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警結(jié)果的通知》，對全國各省市風(fēng)電投資情況進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測，內(nèi)蒙古(蒙東、蒙西)、黑龍江、吉林、寧夏、甘肅、新疆(含兵團(tuán))等省(區(qū))為風(fēng)電開發(fā)建設(shè)紅色預(yù)警區(qū)域，其他省份為綠色區(qū)域。
國家能源局指出，電網(wǎng)企業(yè)不得受理紅色預(yù)警的省(區(qū))風(fēng)電項目的新增并網(wǎng)申請，包含在建、已核準(zhǔn)和納入規(guī)劃的項目。同時，派出機(jī)構(gòu)也不再對紅色預(yù)警的省(區(qū))新建風(fēng)電項目發(fā)放新的發(fā)電業(yè)務(wù)許可。
這一通知，無疑是給邊建邊棄、邊棄邊建的風(fēng)電踩了一腳急剎車。
國家能源局在2016年7月建立并首次發(fā)布了風(fēng)電投資預(yù)警機(jī)制。風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的指標(biāo)體系分為政策類指標(biāo)、資源和運(yùn)行類指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。最終風(fēng)險預(yù)警結(jié)果由三類指標(biāo)加權(quán)平均確定。預(yù)警程度由高到低分為紅色、橙色、綠色三個等級，預(yù)警目標(biāo)年為發(fā)布年的一年后。
國家能源局出臺這一政策的目的，是通過一定的行政手段，促使地方政府更為積極、有效地解決棄風(fēng)問題。
長期以來，我國電源和市場、電源和匹配電網(wǎng)、新能源和常規(guī)電源等的規(guī)劃發(fā)展，在一定程度上存在缺乏綜合協(xié)調(diào)的問題。近年來新能源的快速發(fā)展，使這一問題更為嚴(yán)重。因此，國家和地方政府必須用政策手段不斷進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒在2016年召開的第六屆中國能源高層論壇上就曾提出：“要確定各種能源、電源及電網(wǎng)在不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時期的定位和作用，做到各類電源之間、電源電網(wǎng)之間相協(xié)調(diào)，區(qū)域布局及項目與消納市場、配套電網(wǎng)以及調(diào)峰電源相統(tǒng)籌，從而為規(guī)劃、建設(shè)、生產(chǎn)、創(chuàng)新等活動提供依據(jù)?！?/p>
國家層面規(guī)劃的千萬千瓦級的大型新能源基地主要集中在“三北”地區(qū)，但當(dāng)?shù)刎?fù)荷需求小，增長乏力，新能源消納市場容量有限。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會提供的數(shù)據(jù)，東北全網(wǎng)“十二五”期間，風(fēng)電裝機(jī)容量增長63.38%，而全社會用電量增長僅為8.23%。
在電力需求增長較快時期，電源和市場能夠得到有效匹配，新能源和傳統(tǒng)能源都能夠得到有效利用。然而近年來，不論是局地還是全國，電力需求都呈放緩趨勢，而不論是常規(guī)電源還是新能源的裝機(jī)卻在持續(xù)快速增長，并遠(yuǎn)超用電市場增速。這些都加劇了供需矛盾，造成了新能源消納難。
此時，新能源與傳統(tǒng)能源、新能源行政計劃體制與市場機(jī)制、跨省跨區(qū)中地方利益以及中央目標(biāo)和地方規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)便逐漸凸顯出來。
對此，國家電網(wǎng)公司發(fā)策部副主任張正陵認(rèn)為：“應(yīng)該加強(qiáng)新能源的統(tǒng)一規(guī)劃，要在全國范圍內(nèi)對電源發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，如果在西部電力輸送端大力發(fā)展清潔能源，同時又在中東部電力受端發(fā)展火電，不論是從市場容量的角度看，還是從消納外來電力意愿的角度看，都是不可取的?！?/p>
在近日召開的全國政協(xié)十二屆二十一次常委會議上，張基堯在常委代表全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會上發(fā)言時提出，“清潔能源規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！濉陂g，國家先后發(fā)布了水電、風(fēng)電、太陽能等專項規(guī)劃，但電力規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃一直未出臺，電網(wǎng)建設(shè)滯后，新能源富集地區(qū)存在跨省區(qū)通道能力不足問題?！币虼?，要加強(qiáng)清潔能源發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計和執(zhí)行力，樹立“全國一盤棋”思想，“科學(xué)統(tǒng)籌制定風(fēng)、光、水、核及生物質(zhì)能源總體、類別和地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，開展專項巡視督察，建立考核、問責(zé)機(jī)制，確保規(guī)劃有效執(zhí)行?！彼f。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為時未晚。就如紅色預(yù)警，可以適當(dāng)讓過熱的勢頭降溫。作為新興產(chǎn)業(yè)的新能源，經(jīng)過早期的擴(kuò)張發(fā)展之后，是時候進(jìn)行深度調(diào)整了。政府之手也應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的特點(diǎn)進(jìn)行引導(dǎo)。
發(fā)揮政策引導(dǎo)作用
風(fēng)電、太陽能發(fā)電等新能源行業(yè)是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展初期離不開政府的補(bǔ)貼扶持，這在包括中國在內(nèi)的全球很多國家得到了驗(yàn)證。然而，一個行業(yè)不能永遠(yuǎn)依靠補(bǔ)貼，隨著新能源行業(yè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，相關(guān)政策和管理理念應(yīng)逐步淡出扶持和補(bǔ)貼機(jī)制，逐步進(jìn)入商業(yè)化階段，最終形成政府政策引導(dǎo)與綠色電力市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合的政策體系，只有這樣，新能源產(chǎn)業(yè)才能健康、持續(xù)發(fā)展。
國家電網(wǎng)公司研究室副主任邱忠濤認(rèn)為，未來有必要進(jìn)一步豐富政策機(jī)制，變強(qiáng)補(bǔ)為溫補(bǔ)，既重視統(tǒng)籌規(guī)劃，給予可再生能源必要的成長空間，也要對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行約束和引導(dǎo)，更多發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)競爭、降低成本、優(yōu)化布局、激勵消納，保證高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，隨著綠色證書交易機(jī)制的推出，可再生能源配額制進(jìn)入籌劃階段，這種政策演變趨勢正在顯現(xiàn)。
國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》確定，到2015年非化石能源消費(fèi)比重提高到11.4%，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，盡管目前電力需求增長疲軟，但未來一段時間政府還將會從政策上大力支持風(fēng)電和太陽能發(fā)展。
此外，根據(jù)2017年全國能源工作會議提出的目標(biāo)，要在2017年實(shí)現(xiàn)新增風(fēng)電裝機(jī)2000萬千瓦和光伏新增裝機(jī)1500萬千瓦。
因此，未來新能源發(fā)展主要矛盾集中在消納難，但同時又需要面對大規(guī)模棄風(fēng)棄光背景下進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模的困局。屆時，如何調(diào)整政策機(jī)制，引導(dǎo)解決消納難將成為關(guān)鍵。
今年2月，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，要求綠色電力證書自今年7月1日起開展認(rèn)購工作，認(rèn)購價格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補(bǔ)貼金額，由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價確定。
這意味著，風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補(bǔ)貼。
通知進(jìn)一步明確自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。在電力行業(yè)整體供大于求背景下，真正可以有效解決棄風(fēng)棄光的措施是推行可再生能源配額制，而綠色電力證書的交易可以為配額制提供靈活性、降低強(qiáng)制配額的成本。
在年初召開的“可再生能源配額制和綠色電力證書交易制度研討會暨綠色電力消費(fèi)合作組織籌備會”上，龍源電力集團(tuán)股份有限公司黨組書記黃群指出，發(fā)電企業(yè)要承擔(dān)減排義務(wù)，更需要當(dāng)?shù)卣婪男新氊?zé)，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)綠色電力的責(zé)任，而且在推行綠色電力交易制度的同時，還應(yīng)積極探索實(shí)施可再生能源配額制，并針對我國可再生能源政策支持體系作出調(diào)整和完善，共同促進(jìn)可再生能源的持續(xù)發(fā)展。
金風(fēng)科技總裁王海波表示，綠色證書一定不能是自愿認(rèn)購，一定要用國家和政策的頂層設(shè)計，采用可再生能源的強(qiáng)制配額，把綠色電力交易強(qiáng)制到電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)，作為地方政府的考核指標(biāo)，才能夠?qū)崿F(xiàn)中國到2020年綠色能源消費(fèi)15%的這樣一個基本比例，才能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)電9%消費(fèi)這樣的一個基本比例。
可再生能源消納目標(biāo)的達(dá)成，需要將目標(biāo)分解落實(shí)，國家層面的指標(biāo)要細(xì)化落實(shí)到各地及各行業(yè)，否則就會出現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的結(jié)果。
不論何種政策，不論如何施策，政策手段都要以技術(shù)為支撐，并同市場機(jī)制相配合，最終的目的是促進(jìn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電的高效利用，促進(jìn)我國能源清潔轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)能源的歷史性變革。
